中国能源研究会天然气中心
　　摘 要 综合评价了我国天然气资源、市场、基础设施现状及水平，探讨了大力发展天然气的2020年目标定位以及所需要的基础条件。采用多因素评价法对天然气资源供应、基础设施建设、市场发展速度三大要素进行风险评估，认为最主要的风险是基础设施建设能力无法与上游资源和下游市场需求相匹配，同时分析了各项风险因素对市场的影响程度。根据评估结果，提出了七条实现天然气大力发展的保障措施建议：1）加大建设资金投入，实行投资多元化；2）加快天然气管网建设，开放管道运营平台；3）提高国内外多种气源保障程度，加强资源安全性；4）加快储气调峰设施建设，完善地下储气库经营管理机制；5）加快发展天然气发电，扩大天然气在工业燃料领域的利用；6）制定合理的定价模式，形成有效的天然气价格引导机制；7）落实国家天然气政策，严格执法监督。
　　关键词 天然气 发展目标 可行性 风险评估 对策建议
　　2004年西气东输管道的正式商业运作，标志着我国天然气进入快速发展期。近10年来，我国已形成了“西气东输、海气登陆、就近供应”的供气格局，天然气行业发展具备了一定的基础。天然气绝对消费量已从2004年的341亿立方米增长到2013年的1640亿立方米，我国已超过伊朗成为世界第三大天然气消费国。然而，随着经济的快速发展，我国环境压力持续增大。为此，国务院推出了大气污染防治行动计划（国发〔2013〕37号） 等环境政策。天然气作为实现节能减排和治理大气污染最现实的清洁能源，进一步加大发展力度势在必行。笔者拟在此背景下，综合评价我国天然气资源、市场、基 础设施现状及水平，探讨未来天然气行业的定位以及实现“大力发展”所需要的基础条件；基于“大力发展”的视角，对我国未来天然气供应能否满足市场需求目 标，基础设施建设能力能否与市场规模相匹配，下游天然气利用能否适应上游发展速度、实现均衡发展，不同用户在未来市场条件下的承受能力等问题和风险进行评 估，并根据评估结果，提出具有可实施性的保障措施建议，为促进我国天然气快速发展提供有针对性的参考意见。
　　一、我国天然气行业发展现状及水平评价
　　1.我国天然气行业发展现状
　　根据国土资源部评价结果[1]，我国常规天然气地质资源量为62万亿立方米，最终可采资源量为32万亿立方米。截至2013年底，累计探明地质储量11.61万亿立方米，剩余技术可采储量5.31万亿立方米。2004—2013年，我国天然气累计新增探明储量6.7万亿立方米，年均新增7400亿立方米。
　　2013年我国国产气产量达到1204亿立方米（含常规气、非常规气），进口气（含进口管道气、进口LNG）总量为536亿立方米，表观消费量1689亿立方米，绝对消费量1640亿立方米。天然气绝对消费量占一次能源消费总量的5.8%，较2012年增长0.5%。
　　2013年在我国天然气消费结构中，工业燃料用气量最大，为611.9亿立方米，占37.3%，2006—2013年消费量年均增长49.4亿立方米，主要用于陶瓷、玻璃、钢铁、石化、有色金属等行业。城市燃气用量为509.9亿立方米，占31.1%，2006—2013年年均增长41.3亿立方米。在2013年城市燃气中，居民用气181.9亿立方米，气化人口2.67亿人，城镇气化率36.5%；汽车用气122.6亿立方米，气化车辆170万辆；采暖用气104.4亿立方米；公共福利（商业）用气100.9亿立方米；发电用气量267.4亿立方米，占16.3%，2006—2013年均增长22.6亿立方米，装机容量达到44431万千瓦；化工用气量250.7亿立方米，占15.3%，2006—2013年年均增长10.9亿立方米。
　　截至2013年底，我国已建成天然气管道长度达到7. 8万千米，年均增加5000～6000千米。自2006年大鹏LNG接收站投产以来，已投产和试运行的LNG接收站共计9座，总接收能力达到3100万吨/年。华北苏桥、大港板南、新疆呼图壁、重庆相国寺等地下储气库相继建成投产，地下储气库设计工作气量总计达147亿立方米，有效工作气量达到30亿立方米，占我国天然气总消费量的1.8%。
　　2.我国天然气行业发展水平评价
　　（1）我国天然气已进入快速发展期，但其发展仍然无法满足能源结构调整和大气污染防治的需要
　　2004—2013年我国天然气消费量年均增长123.3亿立方米，年均增幅达到19.1%。天然气占一次能源消费总量的比例已由2004年的2.6%增加到2013年的5.8%。由此可见，随着2004年西气东输正式投入商业运营，我国天然气已经进入快速发展时期（见图）。

资料来源：中国能源研究会能源政策研究中心天然气中心

　　尽管如此，我国天然气占一次能源消费总量的比例仍远低于世界23.9%的平均水平（相比之下，美国为29.6%，俄罗斯为53.9%，日本为21.9%）[2]，雾霾在全国许多省市频繁发生，大气污染防治迫在眉睫。2014年4月4日，国务院办公厅转发《发展改革委关于建立保障天然气稳定供应长效机制若干意见》（简称“天然气稳定供应长效机制”）（国办发〔2014〕16号），提出“到2020年天然气供应能力达到4000亿立方米，力争达到4200亿立方米。”[3]天然气供应水平大幅提高，将有效缓解我国能源需求与环境保护之间的矛盾，毋庸置疑，天然气的广泛利用是改善能源结构、减少大气污染最现实的解决方案。
　　（2）我国已形成国产为主、进口为辅的多元化供气格局，但对外依存度逐年提高
　　2013年我国国产气供应量是进口气的2.24倍，2004年以来国产气年均增长90亿立方米，占据天然气供应的主导地位。进口气始于2006年大鹏LNG接收站投产，至2013年年均增长75.1亿立方米，成为我国的辅助天然气资源。至此，我国天然气形成了以国产气（含常规气、非常规气）为主，以进口气（含进口管道气、进口LNG）为辅的多元化供应格局。
　　我国先后打通了中亚天然气管道和中缅天然气管道两大天然气进口通道，相继建成投产了9座LNG接收站。2013年我国进口气比上年增长102亿立方米，增幅达到23.5%，大于国产气的增长幅度，天然气对外依存度延续近年的上升趋势，已达到31.2%（见图）。

资料来源：中国能源研究会能源政策研究中心天然气中心

　　（3）我国已初步建成了全国性的骨干管网，但调配及调峰设施有待完善
　　近年来我国天然气管道、地下储气库以及LNG接收站的建设全面提速，地下储气库进入了建设和投产的高峰阶段，但调配、调峰设施总体水平仍较低。
　　随着西气东输二线的投产，全国性天然气管网逐步完善，已初步形成了以西气东输一线、西气东输二线、陕京线系统、川气东送、榆济线以及忠武线等为骨干管道，兰 银线、兰银复线、淮武线、冀宁线为联络线的全国性基干管网，实现了四大气区与环渤海、长三角、东南沿海三大主力市场的连接，形成了“西气东输、海气登陆、 就近供应”的供应格局。天然气管网从点到面，由单一输气系统逐渐演变为地区性管网，并向形成全国性管网的方向快速发展。同时，川渝地区、华北地区、长三角 等地区均已形成了相对完善的区域性管网。
　　虽然2013年我国天然气消费量达到1640亿立方米，管道长度达到7.8万千米，但与美国相比，其在天然气消费量达到1330亿立方米时，管道长度就已经达到17.5万千米，我国输气管道建设水平与消费水平不相匹配。截至2013年底，我国地下储气库有效工作气量为30亿立方米，仅占天然气总消费量的1.8%；相比之下，美国有400多座地下储气库，库存量占美国全年天然气消费量的17%，欧洲各种类型的储气库也超过60个，且多数国家天然气储备率都达到15%～25%，可见我国储气库建设尚处于初期阶段，投产的储气库数量少，有效工作气量占比小，地下储气库总体建设水平较低。
　　（4）我国在天然气规划、建设、运营管理及监管机制方面已出台相应的政策，但仍缺乏配套落实的办法
　　为了保障我国天然气健康发展，我国政府相继出台了多部相关产业政策，涉及天然气各个环节：1）在上游勘探开发方面，已建立了准入机制以及资源税等政策；2）在进口资源方面，有“进口关税”、“增值税”等优惠政策；3）在基础设施运营管理方面，有《天然气基础设施建设与运营管理办法》、《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》等政策；4）在天然气下游市场利用方面，有《天然气利用政策》等政策；5）在天然气价格机制方面有《国家发展改革委关于调整天然气价格的通知》等政策。
　　尽管我国在天然气的规划、建设、运营管理以及监管机制已有相应的政策和管理机制，但是部分环节缺乏相应的配套落实办法，政策的可操作性相对较弱。
　　二、“大力发展”天然气：2020年目标定位
　　按照进一步“大力发展”天然气的要求，笔者首先试从能源结构、消费增量规模等角度分析和判断到2020年我国天然气发展的目标定位，从而为测算必要的实施条件提供前提假设。
　　1. 2020年我国天然气发展的总体目标
　　根据“天然气稳定供应长效机制”确定的目标和《能源行业加强大气污染防治工作方案的通知》要求，笔者将“大力发展”天然气的总体目标归纳为：
　　1）2020年天然气占一次能源消费总量的比例达到两位数；
　　2）天然气消费在2013年基础上年均增量超过300亿立方米；
　　3）2020年天然气供应能力达到2015年实际消费量的两倍；
　　4）天然气城镇气化率超过60%，人均消费量增加两倍。
　　2.2020年我国天然气消费规模目标
　　根据《煤炭峰值研究》课题组关于能源消费总量的预测[4]，预计2020年我国能源消费总量约为48亿吨标煤。如果按照2020年天然气占一次能源消费总量的比例超过10%测算，天然气消费规模将超过3600亿立方米。
　　根据实际数据，2004—2010年我国天然气年均消费增量为119.9亿立方米，2010—2013年年均消费增量为194亿立方米。如果2020年之前按天然气消费量年均增长300亿立方米测算，那么2020年天然气消费规模将达到3740亿立方米。
　　基于上述两种思路，笔者将2020年天然气消费规模目标预设为3800亿立方米。
　　3.2020年我国城镇气化率目标
　　天然气行业的“大力发展”需要落实到产生较大的市场影响力，笔者认为最主要应体现在城镇气化率大幅提高方面，因此，将城镇气化率2020年的目标预设为超过60%。按照2020年我国人口总数为14.33亿人[4]、城镇化率60%的目标，届时我国城镇人口为8.6亿人，那么气化人口为5.16亿人，2013—2020年气化人口年均增长3500万人。
　　2013年我国天然气人均消费量为120立方米，若按2020年我国人均天然气消费量为2013年的两倍进行预测，是240立方米。那么2020年我国天然气总消费量为3440亿立方米，小于上文确定的2020年3800亿立方米消费规模。
　　4.2020年天然气供应能力目标
　　为了保障天然气安全平稳运行，在天然气产运销平衡中，供需最合理的匹配关系为：供应能力是消费量的1.1倍。按照上述预设的天然气消费规模3800亿立方米，那么2020年合理的天然气供应能力应为4180亿立方米。
　　预计2015年我国天然气消费量2120亿立方米，若按2020年天然气供应能力是2015年消费量的两倍进行预测，那么2020年供应能力为4240亿立方米。
　　基于上述两种思路，笔者将2020年天然气供应能力预设为4200亿立方米。
　　综上所述，在2014—2020年期间，若要实现“大力发展”天然气的目标，需要消费规模、供应能力、城镇气化率、人均消费水平均达到相应的指标。2020年天然气“大力发展”的目标定位见表1。
　　表1　2020年天然气“大力发展”的目标定位

三、“大力发展”天然气：应具备的基础条件
　　大力发展天然气需要产业链上中下游同步开展，包括天然气资源、基础设施、市场需求等。为了实现2020年3800亿立方米的消费规模目标，上中下游各环节需要具备以下基础条件。
　　1.天然气资源条件
　　“十三五”期间，国产非常规气实现技术突破和多个煤制气项目快速上产，进口力度加大，2020年天然气总供应量达到4100亿～4600亿立方米。
　　（1）国产气
　　1）常规天然气。据2012年全国油气资源动态评价结果，我国常规天然气地质资源量为62万亿立方米[1]，与2007年评价结果相比，增加了77%。根据国土资源部地质勘察司的系统评价，预计2030年之前，我国天然气储量产量可实现快速增长，累计可探明地质储量12万亿立方米，产量年均增长100亿立方米，2020年常规气产量将达到2000亿立方米，2030年达到3000亿立方米。
结合目前我国的天然气产能建设和开发情况，笔者分析后认为，2020年国产常规气产量水平在1800亿～2000亿立方米。
　　2）煤层气。截至2011年底，全国煤层气累计探明地质储量为4155.69亿立方米[1]，结合煤层气实际开发状况和煤层气远景资源情况，预计2020年煤层气地面抽采量可达到200亿立方米。
　　3）页岩气。全国陆域页岩气可采资源潜力为25万亿立方米[1]，目前四川盆地南部页岩气显示了良好的勘探开发前景。借鉴美国页岩气开发经验，结合我国页岩气的实际进展，预计2020年页岩气产量实现300亿立方米的可能性较大。
　　4）煤制气。尽管我国开展工作的煤制气项目有30多个，总产能超过1000亿立方米/年，然而受到环境和水资源的制约，根据现有、在建煤制气项目的实际发展情况及规划，预计2020年有效产能为500亿～600亿立方米。
　　（2）进口气
　　随着《中俄东线供气购销合同》的签订，2020年进口管道气将包括来自中亚管道、中缅管道和中俄管道，进口量为700亿～800亿立方米；根据进口LNG合同的签署情况，截至2014年5月底，已签订的进口LNG合同量为4645万吨，若考虑现货及其他新增合同量，预计2020年LNG供应量为600亿～700亿立方米。
　　2.基础设施条件
　　2020年前形成“西气东输、北气南下、海气登陆、就近供应”的供气格局，形成天然气管道覆盖大陆所有省份、绝大多数地级市的全国一张网和相配套的储气设施。
　　（1）天然气管网
　　国家发展改革委提出在“十二五”期间，新建天然气管道（含支线）4.4万千米[5]。在“十二五”规划目标实现的基础上，预计“十三五”期间，我国将进一步加快天然气基础设施的建设，到2020年，全国管道长度达到15.3万千米，在2013年基础上新增7.5万千米，年均增长约1.1万千米，管输能力接近5000亿立方米/年。重点建设西气东输三四五线、新疆煤制气外输管道、中俄管道等国家基干管道，加快沿海天然气管道及其配套管网、跨省联络线的建设，并逐步形成沿海主干管道，到2020年建成四大天然气进口战略通道。
　　（2）LNG接收站
　　我国现有LNG接收能力3100万吨/年，国家已核准及在建的接收站有14座，“十三五”期间随着现有项目的扩建、在建项目的投产以及拟建项目的实施，预计2020年LNG接收能力可达到0.8亿～1亿吨/年。
　　（3）地下储气库
　　根据国家发展改革委2012年发布的《天然气发展“十二五”规划》，“十二五”期间，新增储气库工作气量约220亿立方米。未来我国将加快储气设施建设，结合我国天然气储气库分布和建设要求，预计2020年可形成有效工作气量370亿～400亿立方米/年。
　　3.市场需求条件
　　我国天然气主要用于城市燃气、工业燃料、发电和化工四大行业。预计2020年市场需求量为3820亿立方米，具备天然气“大力发展”的市场条件。
　　（1）城市燃气
　　城市燃气主要包括居民、公福（商业）、采暖、汽车等用气。1）居民用气主要是指城镇（尤其是大中城市）居民炊事、生活热水等用气。根据上文中提到的2020年城镇气化率等发展指标测算，2020年居民用气量为335亿立方米。2）公福（商业）用气按照居民用气量目前的比例进行测算，预计2020年用气量为180亿立方米左右。3）汽车用气主要根据汽车保有量进行测算，预计未来7年，我国天然气汽车保有量年均增长约20万辆，计算得出2020年天然气需求量为270亿立方米。4）采暖用气主要根据历年天然气采暖量进行趋势外推，预计2020年采暖用气量约为175亿立方米，2014—2020年期间，年均增长约10亿立方米，年均增长率为7.7%。
　　根据以上测算，城市燃气用气量将由2013年的510亿立方米增加到2020年的960亿立方米，年均增长65亿立方米，高于2006—2013年53亿立方米/年的年均增长量。
　　（2）工业燃料
　　工业燃料用气需求是我国天然气消费规模的重要支撑，主要包括建材、机械、工业加工、陶瓷、冶金、石化（重油）、玻璃、以气代煤、以气代油、工业园区、制造业等用气需求。根据《天然气利用政策》和“大气污染防治行动计划”，预计未来7年中煤改气是工业燃料用气量增长的最主要驱动力之一，2020年煤改气消费量可望达到220亿立方米，年均增长30亿立方米；工业燃料用气量将由2013年的612亿立方米增加到2020年的1530亿立方米，年均增长超过120亿立方米。
　　（3）发电
　　天然气发电用户包括热电厂、调峰电厂、分布式能源等。随着环保压力的增大，结合现有、在建燃气发电项目的进展情况及规划，预计2020年发电用气需求量为930亿立方米，年均增长95亿立方米。天然气发电将成为驱动我国天然气消费量快速增长的最主要力量。
　　（4）化工
　　天然气化工包括用于制合成氨、甲醇、制氢、合成气等。受《天然气利用政策》限制和价格承受能力的影响，化工用气未来增速将放缓，预计2020年消费量约400亿立方米，年均增量22.4亿立方米，年均增长率为7.2%。
　　四、“大力发展”天然气：风险因素评估
　　天然气行业整体成长速度进一步加快，难免在资源供应、基础设施建设、发展速度等方面存在一定风险。笔者采用多因素评价法对上述三大要素进行风险评估，运用短板理论，找出我国天然气产业的最薄弱环节，从而确定2020年天然气需求的最终评估结果。
　　1.资源供应风险评估
　　（1）资源供应风险
　　对我国天然气不同资源进行分析，煤层气、页岩气这两种非常规气资源在我国的规模化发展较晚，受技术瓶颈影响较大，非常规气产量已远远低于规划目标，预计2020年非常规天然气供应落实程度存在不确定性；煤制气受到环境和水资源以及技术等方面的影响，也有一定的变数；进口气受到供气资源、合同、价格成本等多方面因素限制，因此，引进的资源量存在变数。综合考虑资源的落实程度和风险，粗略估计2020年存在不确定资源100亿～200亿立方米，预计2020年资源供应量为4000亿～4400亿立方米。
　　（2）天然气对外依存度风险
　　2013年我国天然气净进口量为511亿立方米，绝对消费量为1640亿立方米，对外依存度为31.2%，结合上文分析，预计2020年我国天然气净进口量为1270亿～1330亿立方米，按绝对消费量3800亿立方米计算，对外依存度将升高至33%～35%。若对外依存度在35%之内，且进口资源多元化，对外依存度风险具有可控性。需要说明的是，中亚管道气来源包括A、B、C、D线，资源通道比较分散，而中俄管道气资源通道比较单一，单个项目的运行风险容易放大，应加强项目管理和进口资源的掌控能力。
　　2.基础设施风险评估
　　（1）管道建设风险
　　2020年要达到3800亿立方米的目标，需要配套建设管道（含支线）15.3万千米，每年需要新建约1.1万千米。2004—2013年以来，我国天然气管道建设里程年均增加5000～6000千米，现有建设能力远远不足。如果管道建设能力不能有效放大，将会严重制约未来天然气的运输能力。
　　考虑到未来几年管道建设能力有可能适度提高，由6000千米提高到8000千米，那么到2020年我国管道建设也仅能实现建设目标的87.5%。从管道建设规模与市场规模的匹配关系来看，仍将有10%的需求量无法完成输配。
　　（2）天然气调峰风险
　　天然气调峰能力的不足也将影响天然气的消费量，本文用天然气储消比作为调峰风险的判断指标。
　　储消比是指天然气调峰量与天然气消费量的比值。根据我国天然气发展形势和市场特点，2020年将储消比确定在15%为比较合理。基于此，2020年我国天然气调峰需求量为570亿立方米。考虑到沿海20多座LNG接收站可调峰能力约为130亿立方米，那么2020年我国需要地下储气库有效工作气量440亿立方米/年。
　　根据目前地下储气库建设进展以及形成有效工作气量的规模，预计2020年我国地下储气库可形成的有效工作气量为300亿立方米/年，缺口约为140亿立方米。根据天然气年用气波动走势，地下储气库在季节调峰中起削峰填谷的作用，影响两倍的市场需求。基于此，预计地下储气库有效工作气量的缺口将影响280亿立方米的市场需求。
　　3.市场发展风险评估
　　（1）天然气需求风险
　　若实现2020年3800亿立方米的消费规模目标，需要年均增加300亿立方米的需求量，是2010—2013年天然气年均增量的1.5倍，也就是说，未来市场发展的规模更大、速度更快。
　　根据我国天然气市场发展特点和发育规律，当前及未来一段时间，我国天然气消费模式为“供应驱动消费”模式，随着天然气供应形势的好转，将逐步转变为“需求拉动消费”模式，尤其是能源结构调整和“大气污染防治”等政策措施将对天然气需求增长产生强烈的刺激作用。
　　然而，在此期间我国天然气价格的上涨对需求的增加将产生一定的抑制作用，受影响最大的会是天然气发电和“煤改气”等项目。这部分需求主要集中在沿海地区，2020年发电和“煤改气”的天然气需求量分别为930亿立方米、220亿立方米。价格弹性初步分析的结果表明，即使政府采取适当的补贴政策，如果没有有效的气电价格机制，那么仍将有200亿～300亿立方米的天然气用量受到影响。
　　（2）居民气化水平风险
　　据上文扣除基础设施风险对市场规模的影响，以2020年天然气需求量为3420亿立方米、人口总数为14.33亿人计算，则人均消费量238立方米，为天然气“大力发展”目标定位人均消费量240立方米的99.1%。
　　2010—2013年，我国用气人口增加了0.91亿人，年均增长0.3亿人。按2014—2020年年均新增3100万人的较为保守的数字，2020年我国用气人口将达到4.84亿人。考虑到2020年城镇人口8.6亿人，城镇气化率仅为56.3%，小于城镇气化率60%的目标，城镇居民气化率落实程度为天然气“大力发展”目标定位的93.8%。
　　4.综合风险分析
　　以“大力发展”天然气为前提，通过对资源供应、基础设施、市场发展进行风险评估（见表2），可以发现：
　　首先，未来影响我国天然气“大力发展”的最主要因素为基础设施建设能力无法与上游资源和下游市场需求相匹配，这将严重制约天然气的发展。在基础设施中，管道建设能力与建设目标的匹配度为87.5%，主要是地方支线建设速度较慢。以管道建设风险对市场的影响度为10%计，仅可满足90%的市场消费量,即3420亿立方米的输送要求。
　　其次，天然气对外依存度风险和天然气需求风险，考虑单个项目最大影响程度为300亿立方米，占消费规模总目标的7.9%，因此，对市场的影响度均为7.9%。
　　再次，天然气调峰风险和居民气化水平风险，其中调峰设施的缺口为280亿立方米，占消费规模目标的7.4%；2020年城镇居民气化率为56.3%，是气化率目标的93.3%。因此，确定天然气调峰风险和居民气化水平的风险影响度分别为7.4%和6.2%。
　　最后，资源的供应气源相对落实，影响较小，但要考虑单个进口项目的可控性。
　　表2　我国天然气需求量风险评估结果

　　由上可看出，实现我国天然气“大力发展”的目标，在供应气源、基础设施建设、市场需求等方面均存在一定风险，完成相应指标的难度较大。基于短板原理，从风险评估结果可以看出，风险最大的是管道建设，对市场的影响度达到10%。根据以上评估结果，2020年可落实的市场规模为3420亿立方米，小于3800亿立方米，缺口为380亿立方米。
　　五、“大力发展”天然气：保障措施建议
　　为了实现2020年3800亿立方米的消费目标，减少风险因素的影响，建议采取以下保障措施。
　　1.加大建设资金投入，实行投资多元化
　　目前我国天然气消费量为1640亿立方米，2020年若要达到3800亿立方米的消费规模，需要增加2160亿立方米的消费量，年均增加300亿立方米。如果考虑每立方米天然气的投资水平在10元左右，那么需要年均资金投入量保持在3000亿元的水平。因此，未来7年需要加大投资力度，投资总额将增加2.3万亿元。如此大的投资仅依靠几家石油公司远远不够，需多方引入资金，实行投资多元化是必然选择。
　　2.加快天然气管网建设，开放管道运营平台
　　鉴于天然气管网建设是最主要的风险，为了满足输配要求，需要采取相应措施提升管道建设和运营能力。
　　第一，积极实施国家基干管道建设投资多元化。向社会开放，引入社会资本参与国家基干管道投资，并以此推动国家石油公司的混合所有制改革；
　　第二，进一步提高天然气管道建设能力。进一步开放天然气管道建设市场，培育并提高社会施工建设能力，鼓励符合资质的社会建设施工能力进入天然气管道建设市场，发展壮大管道建设施工队伍。
　　第三，配套制定天然气管网设施公平开放的办法和措施。为有效落实《天然气基础设施建设与运营管理办法》、《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》，建议配套制定天然气管网设施公平开放的办法细则，并建立天然气管网输配能力信息发布平台。
　　3.提高国内外多种气源保障程度，加强资源安全性
　　一是通过技术突破或者技术引进，全力争取页岩气形成工业产气规模；总结煤制气已投产示范项目的经验和教训，使煤制气项目技术做到更加成熟，便于推广应用；
　　二是加强单个进口管道气项目资源落实和管道运营的可控性，实现LNG进口气源的进一步多元化。
　　4.加快储气调峰设施建设，完善地下储气库经营管理机制
　　首先，加快储气库建设，加大储气库有效工作气量规模。尽快形成430亿立方米有效工作气量，达到市场所需要的规模。
　　其 次，完善地下储气库经营管理机制。《天然气基础设施建设与运营管理办法》和“天然气稳定供应长效机制”对地下储气库的建设、运营管理有一定的要求，但是缺 乏经济性要求。由于没有配套的峰谷气价和合理的地下储气库经营模式，目前投资建设地下储气库缺乏经济收益保障，难以调动投资积极性。为此，需要建立完善的 经营机制，使投资者能够获得经济收益，同时鼓励社会资本投资建设储气设施，从而引导储气调峰基础设施快速发展。
　　5.加快发展天然气发电，扩大工业燃料利用领域
　　天然气发电和工业燃料是未来天然气规模化发展的主要驱动力，二者的发展状况决定着我国天然气规模目标的实现。为了实现“大力发展”的目标，需要对天然气发电和工业燃料利用方向进行引导。
　　首先，统一思想，加快发展天然气发电。天然气发电涉及天然气和电力两大支柱能源领域。有关管理部门应积极组织协调天然气供应商、发电企业以及电网企业，理顺优化供气、电力和电网公司的关系，做好天然气发电规划，推进天然气发电规模化发展。
　　其次，扩大工业燃料利用领域，提高经济性。以“气代煤”是扩大工业燃料领域用气规模的重要驱动力。但是，由于燃料之间具有可置换性，工业燃料对天然气价格非常敏感，这部分用户往往是天然气的“最不忠诚”的用户。因此，必须考虑如何提高天然气用作燃料的经济性问题。
　　6.制定合理的天然气定价模式，形成有效的天然气价格引导机制
　　价格杠杆是影响天然气市场规模的重要因素。由于天然气发电和工业领域是未来天然气需求增长最具潜力的两个行业，其利用规模的大小直接决定着天然气利用目标的实现，而天然气供应价格又决定着两大领域的利用规模。因此，天然气价格在发电和工业领域的定价相当关键。
　　首 先，实施有效的气电价格联动机制。天然气发电主要问题在于价格，高气价无法带给发电企业合理的经济回报，而气价和电价的关系也未有明确的界定，只有在国家 天然气新的价格方案基础上，配套制定天然气发电价格政策，实行气电价格联动机制等方案，才能引导天然气发电规模化发展。
　　其次，对工业燃料用户实施正确的价格引导机制。一方面理顺工业用气与居民用气价格，逐步改变居民对气价的承受能力高于工业用户，而居民气价却低于工业用户的状况；另一方面考虑治理大气污染的经济代价，尽快制定“煤改气”的环保政策，处理好环境与经济的关系。
　　7.落实国家天然气政策，严格执法监督
　　为了改善能源结构和环境质量，促进天然气产业健康发展，我国相继出台了涉及天然气产业链各个环节的一系列政策。为了实现大力发展天然气的目标，需要加强监管，以保证政策的落实和法规的执行到位。
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